習近平總書記在科學家座談會上強調:“要發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的優勢,優化配置優勢資源,推動重要領域關鍵核心技術攻關?!辈膱猿中枨髮蚝蛦栴}導向、整合優化科技資源配置、加強基礎研究、加強創新人才教育培養、依靠改革激發科技創新活力等方面提出了具體要求。習近平總書記的重要論述高瞻遠矚、內涵深刻、指向精準,為新時期加快解決關鍵核心技術“卡脖子”問題提供了根本指引。

  構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是黨中央在深刻分析國內外發展大勢的基礎上做出的重大戰略部署,對于新時期下堅持底線思維,較長時間應對外部環境變化,發展更加安全穩定的開放型經濟具有深遠意義,也對基于自主創新的“卡脖子”技術攻關提出了更高、更緊迫要求。中興、華為、大疆等事件充分說明,部分國家對我國高科技企業的政治打壓和技術封鎖很可能會持續升級,未來的國際競爭將會越來越脫離市場邏輯,呈現出高度的不確定性,這就要求我們進一步提高底線意識和風險意識,全方位加強政治、戰略、組織、制度、政策和基礎條件保障,堅定不移走中國特色自主創新道路,加快實現“卡脖子”技術自主可控,確保產業安全和戰略主動。

  盡管已有研究圍繞關鍵核心技術創新的特征、阻礙和突破進行了較為全面的分析,并從國家創新體系建設、科研組織模式、創新范式等角度提出了對策,但專門針對“卡脖子”技術突破的研究還十分有限,且尚未形成完整的路徑框架和理論體系。因此,本文聚焦突破關鍵核心技術“卡脖子”問題拓展深化研究:第一,系統提煉并提出突破“卡脖子”問題的路徑框架;第二,展開分析突破“卡脖子”問題的難點和要點;第三,針對性提出相關對策,為加快解決“卡脖子”問題提供理論、實踐和政策借鑒。

  路徑框架

  通過理論研究、實地調研、政策分析、案例研究、專家研討等方法,研究圍繞突破“卡脖子”關鍵核心技術,系統性總結提煉出了我國在體制機制、組織模式與制度政策供給方面存在的問題,具體包括:①頂層設計和戰略規劃的統籌性、系統性、動態性、精準性不足,底線意識和風險意識須進一步增強;②科研聯合攻關的現行政策體系存在結構性矛盾,制度政策供給的集成度和聯動性不足;③央企的創新引領能力不足,民營企業的自主創新能力需要全面提升;④產學研協同和大中小企業融通發展仍然存在藩籬,新平臺新機制的配套保障措施和力度依然不足;⑤人才和資金等核心要素的創新支撐能力需要系統性提升。

  針對上述問題,研究提出了如圖1所示的突破路徑框架和對策體系。①發揮“最大優勢”,即黨領導下的新型舉國體制優勢。通過深化體制改革、提高科學民主決策水平、強化頂層設計和戰略規劃來加強“兩個統籌”:一是統籌推進“卡脖子”技術攻關與中央科技和創新領導體系建設;二是統籌推進國家科技安全戰略和預警監測體系建設。②化解“兩個矛盾”,即政策體系中競爭思維與整合思維之間的矛盾和評價體系中激勵導向與國家需求之間的矛盾。對此,須從聯動化解現行政策的結構性矛盾、加強聯合攻關的制度政策供給、加強基礎條件建設全面提高政策承載能力三方面統籌破局。③提升“兩種能力”,即央企的創新引領能力和民營企業的自主創新能力,具體包括突出央企引領作用建設創新型領軍企業和壯大產業集群帶動民營企業創新能力建設兩方面舉措。④深化“兩個融合”,即面向協同創新的產學研深度融合和面向融通發展的大中小企業深度融合。對此,需要加強三方面工作:一是明確企業的主體及主導作用,匯聚產學研協同創新合力;二是加快推進新型研發機構等新平臺建設和體制機制創新;三是完善揭榜掛帥等新機制的配套保障,激發聯合攻關動力。⑤強化“兩個支撐”,即強化人才支撐和資金支撐。對此,需要加強面向創新的高素質人力資源供給,并研究出臺科技金融專項支持計劃。接下來,研究從問題分析和對策研究兩方面展開討論。

  問題分析

  目前圍繞科技創新工作,我國雖然已經形成了以《深化科技體制改革實施方案》為代表的包括科技、產業、人才、財稅、金融等方面的豐富政策體系,但對于“卡脖子”關鍵核心技術攻關而言,還面臨幾方面問題。

  頂層設計和戰略規劃的統籌性和精準性不足

  解決“卡脖子”問題需要匯聚全創新鏈和全產業鏈力量,必須充分發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的優勢,但是目前我國的科研組織模式還不能完全適應這一需求。領導體系方面,我國目前多部門協調的科技決策和管理模式還不能完全滿足“卡脖子”技術攻關的需求,需要建立完善國家更高層面的科技決策與領導體系進行強力引導;戰略規劃方面,缺乏針對外部環境加劇變化下國家科技安全的動態研判、精準分析和整體布局;管理體制方面,還沒有形成迅速貫徹中央決策部署,高效組織“卡脖子”技術聯合攻關的能力。

  制度政策供給的集成度和聯動性不足

  解決“卡脖子”問題亟須產學研聯合攻關,目前各部門推動協同創新的舉措已經非常豐富,但真正能在創新主體落地的卻極為有限,協同創新淪為了協同找錢、分錢、湊成果,沒有起到預期作用,其主要原因在于兩個結構性矛盾沒有解決。

  一是政策體系中競爭思維和整合思維之間的矛盾。我國目前針對各類創新主體的評價體系改革和激勵政策更多采用競爭思維,間接造成了各主體之間利益訴求不協調、競爭壓力大于合作動力的現狀。而協同創新要求不同主體放棄一定的內部利益聯合攻關,需要整合型政策的強力引導。實踐經驗表明,整合型政策和競爭型政策有難以調和的結構性矛盾,如果沒有更高層面的政策集成和聯動調整,確立整合型政策的主導地位,消除冗余政策的影響,那么競爭型政策很可能會持續掣肘,讓各類創新主體難以形成合力。

  二是評價體系中激勵導向和國家需求之間的矛盾。習近平總書記深刻指出:“我國面臨的很多卡脖子技術問題,根子是基礎理論研究跟不上,源頭和底層的東西沒有搞清楚?!睘榱诉m應某些所謂國際指標體系,我國基礎科研較多依賴“專家本位”的評價模式,科研的出發點過多強調“熱點是什么”“能做什么”,而非“國家實際需要什么”。由此引發的問題在于,科學技術方面,高校院所在基礎科研方面為國家重大需求提供的支撐還有較大提升空間;人文社科方面,當我國的實踐經驗和所謂的國際主流觀點有明顯矛盾時,學術界整體上依然需要削足適履地適應別國的話語體系和價值體系,不僅很難為我國的自主發展道路提供應有的學術支撐,甚至在一定程度上背道而馳。因此,盡快系統性破除評價體系和國家需求之間的矛盾是推動“卡脖子”技術聯合攻關的重中之重。

  央企的創新引領能力和民企的自主創新能力不足

  明確由誰主導是更好推動“卡脖子”技術聯合攻關的基本前提。解決“卡脖子”問題是面向產業的概念,企業應當仁不讓地發揮主導作用。央企擁有更為豐富的創新資源,且對于目標明確的科研攻關任務具有天然優勢,理應在“卡脖子”技術聯合攻關方面進一步發揮引領作用,但首先要解決創新動力特別是基礎研究動力不足的問題。對于民企而言,更好融入央企引領的科研聯合攻關體系,充分借助央企的創新資源,加快壯大自主創新能力,盡早形成優勢互補的局面,是決定“卡脖子”技術聯合攻關效率和效益的關鍵。

  產學研協同和大中小企業融通發展仍然存在藩籬

  產學研合作長期面臨分工不合理、信息流通不暢、創新鏈條長且分散、成果轉而不化、評價激勵體系形不成合力等問題;大中小企業融通發展面臨的大企業整合引領能力不足、中小微企業整體方案供給能力較弱、各方地位不平等、利益分配不平衡等問題依然明顯。雖然我國不斷加大力度探索各類新平臺、新機制,但是還缺乏專門針對“卡脖子”技術聯合攻關的舉措,特別是如何差異化精準滿足聯合攻關團隊中各類創新主體和創新人員的個性化訴求。

  核心要素的創新支撐能力需要系統性提升

  穩定的高質量要素供給是加快推動“卡脖子”技術攻關的必要前提,其中人才和資金是重中之重。人才供給方面,我國的人才規模和素質水平已有大幅度提升,但是能夠解決“卡脖子”技術問題的高端基礎性、復合型人才仍然嚴重不足,對海外依賴依然嚴重;資金供給方面,中央先后批準推廣了三批支持創新相關改革舉措,其中超過1/4的舉措與科技金融直接相關,但是對于“卡脖子”技術攻關的專項支撐基本處于空白階段,融資難、融資貴問題依然嚴峻。

  對策研究

  針對上述問題,研究提出包括“黨的領導”“舉國體制”“群眾路線”“開放包容”“創新要素”五個維度的對策框架(如圖2所示)和發揮“最大優勢”、加強“兩個統籌”、化解“兩大矛盾”、提升“兩種能力”、深化“兩個融合”、強化“兩個支撐”的對策體系。

  發揮黨領導下的新型舉國體制優勢,強化頂層設計和組織保障

  黨的領導是維護我國科技安全和戰略主動的最大優勢和根本保證。錢學森先生提出組織管理的系統工程思想和總體設計部構想,為構建“卡脖子”技術聯合攻關的新型舉國體制,加快實現頂層設計和戰略驅動下自主、協同、開放創新的系統性整合與有機統一提供了重要啟示。

  深化科技管理體制改革。習近平總書記深刻指出:“兩彈一星成功,有賴于一批領軍人才,也有賴于我國強有力的組織系統?!薄耙涌炜萍脊芾砺毮苻D變,把更多精力從分錢、分物、定項目轉到定戰略、定方針、定政策和創造環境、搞好服務上來?!睒嫿ê屯晟脐P鍵核心技術攻關的新型舉國體制,會涉及廣泛而深刻的利益調整,要充分應對其中的綜合性問題,首要就是堅持黨中央權威和集中統一領導。加快形成統籌總攬科技規劃與決策、政策制定、科研組織協調等各方面工作全局的能力,指導相關部門聯動破解現行制度政策體系中的結構性矛盾、構建問題需求導向的評價體系、整合優化科技資源配置、營造良好科研生態,為“卡脖子”技術聯合攻關提供強大的組織保障。

  強化頂層設計和戰略規劃。以國家治理體系和治理能力現代化為導向,加快推動國家科技咨詢委員會的建立和運行,建立決策、咨詢、執行、評價、監管等各環節職責清晰、協調銜接的管理體系,提高科學、民主、依法執政水平。在此基礎上,盡快出臺相關指導意見,按照筑底板、強長板、補短板的整體思路,對“卡脖子”技術采取分級管理并細化攻關進度規劃,提高各創新主體的政治站位,合理分工,壓實責任,將確保產業安全底線和戰略主動作為首要目標,集中力量全速補齊技術底板,加快形成長板技術集群。

  完善科技安全預警監測體系。強化國家層面科技智庫建設,建立科技安全預警監測平臺和網絡直報機制,針對全國重點產業的全鏈條進行全面、系統、深入摸排,聚焦產業安全底線和戰略主動,以全國一盤棋的高度開展科技安全的戰略研判、專題研究、動態追蹤,建立“卡脖子”技術分級清單,在攻關需求生成、謀劃方向重點、制定技術策略、論證擬制規劃計劃等方面為創新主體提供精準指引。

  加強制度政策供給和集成聯動,化解現行政策體系中的結構性矛盾

  現行制度政策體系中的結構性矛盾很難自然化解,需要充分發揮科創委和科創辦的作用,引導各類制度政策制定主體、政策執行主體聯合破題。

  化解競爭思維和整合思維之間的矛盾。推進央地之間、部門之間的政策集成,聯動調整完善現有的相關科技、財稅、金融、產業等政策,聯合推動政策類型與內容協同,系統性破解政策主體之間、政策執行過程之中、政策內容體系之間以及政策目標之間的結構性矛盾,加強針對不同區域、不同類型產業的差異化、精準化供給,加快確立整合型政策的主導地位,全面化解競爭型政策的掣肘影響,推動形成強大的攻關合力。同時,大力推動信息化與智能化基礎設施建設,不斷提高政策制定主體、執行主體之間的協同效率,為加快解決“落地難”問題提供強大的科技支撐。

  化解評價導向和國家需求之間的矛盾。評價標準是科技創新的“風向標”和“指揮棒”。無論是調動企業特別是央企的創新動力方面,還是提升高校院所的戰略支撐能力方面,現行的科研評價體系都需要全面深化改革并深入落實?;谡鲜絼撔潞涂傮w設計部等思想,總結提煉航空航天、高鐵、船舶、深海等領域國之重器的攻關經驗,加快形成以國家實際需求為導向的評價考核體系。通過專家指導咨詢制度和評價考核對象意見征集制度,采取“專事專議”“聯合破題”的形式,探索能夠差異化、個性化滿足不同創新主體訴求的動態協同激勵機制,推動形成聯合攻關的強大合力。

  突出央企引領作用,以集群式發展提升全產業鏈的企業創新能力

  從歷史經驗來看,對于“卡脖子”技術攻關這種目標需求非常明確的技術創新任務而言,央企特別是軍工企業具有無可替代的優勢。無論是中華人民共和國成立初期的“兩彈一星”,還是近年來航空航天、衛星通信、船舶、深海、能源電力、生物疫苗等領域的國之重器,都是通過國家強力引導下的舉國體制實現突破的。此外,如果沒有央企的全方位體系性支撐,我國的高科技民營企業也難以承受部分其他國家毫無下限的打壓。因此,對于事關產業安全和戰略主動的“卡脖子”技術聯合攻關,央企能夠也應該發揮好引領作用。

  突出央企引領作用,建設世界一流創新型企業。通過“以評促建”和“以評促改”,一方面完善企業的評價考核體系,加大核心技術自主可控程度、研發成果質量、創新輻射帶動作用等指標的權重,引導央企加大研發投入,優化研發支出結構,聯合高校院所加強“卡脖子”技術相關的基礎研究和應用基礎研究,加快提升攻關引領能力;另一方面完善央企領導的分類考核。對于周期長、跨任期的研發項目,注重對項目連續支持的考核,落實盡職免責的寬容失敗機制,引導央企領導注重技術攻關,大力培養具有企業家精神的戰略型領導。

  壯大產業集群,帶動民營企業創新能力建設。推動產業集群式發展,強化企業專業化協作和配套能力。圍繞“卡脖子”技術攻關,支持民企廣泛參與央企和高校院所等牽頭的項目,組建創新聯合體,加快形成強協同、弱耦合的創新生態。根據任務體量和條件要求,鼓勵民企牽頭申報。同時,通過完善科技創新政策,加強創新服務供給,激發創新創業活力,引導民企加大研發投入,完善技術創新體系,推動“小而美、小而精”的科技型中小企業蓬勃發展,與“國家隊”之間形成優勢互補的局面。

  建立運用新平臺新機制,推動形成協同創新和融通發展的強大合力

  習近平總書記高度重視國家實驗室等新型研發機構和平臺的建設。能夠充分調動多方積極性的科研項目、穩定可持續的聯合攻關需求、針對性的政策扶持和基礎條件支撐是推動新平臺穩步啟動并不斷壯大的關鍵。

  加快推進新平臺建設。新型研發機構方面,要完善科研聯合攻關的組織領導體系、多元化支持投入機制、目標導向的評價考核機制、促進形成合力的利益和風險共擔機制、開放流動的用人機制、基于區塊鏈等技術的信息共享互信機制、快速高效的成果轉移轉化機制等,加快探索形成從基礎研究到產品開發的一體化攻關機制,簡化創新鏈條、消減中間環節、縮短創新周期。創新資源共享方面,大力推動創新公地和公共平臺建設,為各類創新主體特別是中小企業提供高質量的軟硬件支撐,加大科研基礎軟硬件及其生態體系的國產化扶持力度,加快全國范圍內的數字化、標準化、一體化進程。

  深入探索運用新機制。對于揭榜掛帥、創新聯合體等新模式新機制,要重視配套針對性的政策扶持和基礎條件支撐,根據不同類型產業的需求采取分類激勵機制。加快推進新基建和跨區域合作,開發基于新一代移動通信、區塊鏈、人工智能、工業互聯網等技術的分布式資源共享和數據協同的科技服務平臺,通過共識機制形成精準的貢獻度識別、價值識別與轉換等能力,實現對不同創新主體和創新人員的差異化、個性化激勵,加快破解制約協同攻關和融通發展的新老問題。

  實施專項人才政策和科技金融計劃,為聯合攻關提供有力要素支撐

  人才和資金是支撐創新和科研攻關的兩大核心要素,要通過政策機制創新和現代化技術應用兩方面舉措綜合提升其創新支撐能力。

  加強高端人才的引培和激勵。人才引培方面,可根據需求設立人才特區,對“卡脖子”技術相關的急需緊缺人才,靈活制度安排,開辟專門渠道,實行特殊優待。同時,要細化人才發展規劃,構建產教融合網絡、深化工程教育改革,建立寬、專、交結合的培養體系,培養科學基礎厚、工程能力強、綜合素質高、具有國際競爭力的領軍型創新人才和復合型工程科技人才隊伍。人才激勵方面,要加快從內容型、過程型、強化型激勵走向綜合型激勵,采取“專人專議”“聯合破題”的形式,探索運用“事前職稱評定”等能夠差異化、個性化滿足不同類型人員發展需求和利益訴求的動態協同激勵機制,盡快推動科研人員實現從“追求量”到“追求質”、從“跟隨熱點”到“服務國家實際需求”的轉型。

  出臺科技金融專項支持計劃。加快推進新型基礎設施和科技安全預警監測平臺的建設與應用,全面提高政策承載能力。對于事關產業安全底線和戰略主動的“卡脖子”技術,實施更加精準、力度更大的專項支持計劃。一是更好發揮政府引導作用,一方面整合財政科研投入體制,改變部門分割、小而散的狀態,另一方面成立專門的政策性科技銀行,按照“風險共擔、利益讓渡”原則,加大財政資金和政策性金融的投入力度、風險補償力度、保障力度和讓利力度,充分調動商業性金融資金投入的積極性,為聯合攻關提供穩定的全鏈條支持。二是更好利用社會資本和資本市場,通過設立基金會和技術轉化基金等方式,吸引企業、私募基金、社會組織等投入和捐贈,按章程、協議約定分享收益;出臺專項計劃,推進重點產業的科技型企業在各板塊上市,充分利用多層次資本市場融資發展。

  結論與展望

  本文聚焦我國在科研聯合攻關方面存在的問題,提出了較為完整的對策框架和對策體系,以期為加快突破“卡脖子”關鍵核心技術輸出實踐與政策借鑒。在后續研究中,還可以細化幾方面工作:一是加快開展科技安全預警監測體系的組織運行模式設計和平臺系統架構設計,推動“卡脖子”關鍵核心技術的科學界定和分級管理;二是對現行政策文本進行全面梳理分析,找出科研聯合攻關的具體制約因素,并針對性提出聯動完善的建議;三是全面總結央企、院所和高校等創新主體在關鍵核心技術攻關方面的經驗和教訓,研究和分析以不同類型創新主體為主導的新型研發機構對不同類型產業的適用性。

  在推進科研聯合攻關的過程中,所謂“計劃”與“市場”之爭可能會帶來一定的困惑。但是從未來視角來看,隨著我國科技體制改革不斷深化、新型基礎設施建設不斷推進、中國特色社會主義科技創新理論特別是學術理論不斷完善,“計劃”與“市場”的二元對立思維會逐步淡化,最終實現整合思維下國家統籌能力和市場微觀活力的高度統一。此外,科技安全既包括關鍵核心技術自主可控意義上的安全,也包括防止科技失控意義上的安全。本文建議適時推動中央層面的科技創新領導體制改革,不僅僅是為了更好推進科研聯合攻關,更是希望能夠針對未來更廣泛意義上的科技安全綜合治理做好提前準備。建議充分運用“卡脖子”技術聯合攻關這個重要契機和理想抓手,統籌推進中央層面的科技創新領導體制改革。


作者:陳勁,清華大學技術創新研究中心主任,清華大學經濟管理學院教授,研究方向:科技政策、創新管理;朱子欽,清華大學經濟管理學院博士后在站,研究方向:科技政策、創新管理。